國民經濟和社會發展五年規劃是由黨中央提出規劃建議、國務院編制規劃綱要草案、全國人大審查批準的規劃，居于規劃體系最上位，是其他各級各類規劃的總遵循，是社會主義現代化戰略在規劃期內的階段性部署和安排，主要是闡明國家戰略意圖、明確政府工作重點、引導規范市場主體行為，是經濟社會發展的宏偉藍圖，是全國各族人民共同的行動綱領，是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能的重要依據。自1953年起，我國已經編制實施了13個五年規劃(以下簡稱“五年規劃”)，對全體人民創造出世界所罕見的經濟快速發展成就和現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成消除絕對貧困的艱巨任務，脫貧攻堅戰取得全面勝利，發揮了卓有成效的作用。
思想是規劃的靈魂。思想的創新，有利于規劃理念、目標、思路、體系、重點、機制等各方面系統轉變，為社會發展和時代進步提供新的指南針、定盤星和著眼點。中國共產黨始終堅持實事求是的思想路線，不斷解放思想、積極創新理念，與時俱進推動我國經濟持續保持高速增長，躍為世界第二大經濟體，提高了中國在世界上的影響力和居民的生活水平，從某種程度上來說，五年規劃思想創新和觀念轉變成就了“中國奇跡”。第14個五年規劃是全面開啟社會主義現代化建設新征程的開篇之作，主要轉變體現在以下六大方面：
①規劃理念：從“GDP總量為主”向“五大理念為要”轉變
黨的十九大報告明確提出中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經由“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，并圍繞這一重大問題精確指出發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵，發展必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，規劃理念由此從“GDP總量為綱”向“五大理念為要”轉變。
清晰反映發展理念的轉變體現在中組部出臺了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，鮮明提出政績考核要突出科學發展導向、完善政績考核評價指標、對限制開發區域不再考核地區生產總值、加強對政府債務狀況的考核、加強對政績的綜合分析、選人用人不能簡單以地區生產總值及增長率論英雄、實行責任追究、規范和簡化各類工作考核八點政績考核意見。從政績考核制度的改革可以清楚看到，未來規劃咨詢、規劃研究等工作的理念已經從“GDP總量為綱”向“五大理念為要”轉變，既是我國高質量發展的需要，也是規劃與時俱進的規律。
②規劃目標：從“建設四位一體”向“建設五位一體”轉變
中共中央在1986年十二屆六中全會通過的《關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》中，第一次提出了“總體布局”的概念，即以以經濟建設為中心，堅定不移地進行經濟體制改革，堅定不移地進行政治體制改革，堅定不移地加強精神文明建設。十七大提出了建設社會主義市場經濟、社會主義民主政治、社會主義先進文化、社會主義和諧社會，建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家，現代化戰略目標發展為四位一體。新時代明確指出中國特色社會主義事業總體布局是“五位一體”，全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局，為把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國而奮斗，規劃目標從“四位一體”向“五位一體”轉變。
③規劃思路：從“粗放增長擴總量”向“綠色增長提質量”轉變
新時代我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻堅時期，建設現代化經濟體系成為跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標。規劃思路的轉變，表現較為明顯和具有核心地位的是我國《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要(草案)》指標體系的轉變，新增了全員勞動生產率、科技進步貢獻率、互聯網普及率、勞動年齡人口受教育年限、農村貧困人口脫貧、新增建設用地規模、空氣質量、地表水質量8個指標，占全部25個指標的32%，這是規劃思路從“粗放增長擴總量”向“綠色增長提質量”轉變的重大轉折點。
④規劃體系：從“部門條塊分割”向“多規合一”轉變
我國規劃體系主要包括總體規劃、專項規劃、區域規劃和空間規劃等。由于國民經濟和社會發展規劃是統領全局的戰略性發展規劃綱要，重點關注的是經濟總量、產業結構、全社會就業、居民收入水平等發展性指標，強調發展優先，從中央到省、市、縣各級規劃銜接緊密;城鄉建設規劃主要全面協調建設行為，重點關注的是城市規模、人口集聚和公共設施等擴張性指標，強調建設優先，從中央到省、市、縣各級規劃規劃銜接相對松散;土地利用規劃主要全面協調土地保護開發，重點關注的是耕地保有量和建設用地總量等約束性指標，強調保護優先，從中央到省、市、縣各級規劃規劃之間有嚴格的約束力。三大規劃在指導思想、工作目標、空間范疇、技術標準等方面各不相同，此前各類規劃存在自成體系、內容沖突、缺乏銜接等問題。
在此背景下，2013年習近平總書記在中央城鎮化工作會議上作了部署，要求在市縣探索“三規合一”或“多規合一”，一張藍圖繪到底。2014年國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》(以下簡稱《通知》)，提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點，體現了中央對規劃體系從“部門條塊分割”向“多規合一調整”轉變的訴求。同時，《中共中央 國務院關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》印發實施，明確提出建立以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市縣各級規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系，成為我國規劃體系從“部門條塊分割”向“多規合一調整”轉變的風向標和未來規劃體系的新變化。
⑤規劃重點：從“規模剛性增長”向“美好生活向往”轉變
規劃重點的轉變與我國的歷史進程密切關聯，從改革開放到中國特色社會主義進入新時代之前，我國社會主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，黨中央緊緊抓住這個主要矛盾，經過一系列實踐與探索，提出堅持發展才是硬道理、堅持發展是第一要義，規劃重點圍繞GDP高速增長的目標奮勇前進，人均GDP從1978年的381元/人增長到2020年的72447元/人，全面小康社會如期建成，居民生活水平大幅提高。但是，區域發展不協調不平衡的矛盾凸顯、生態環境質量不高、資源約束趨緊、居民收入差距拉大態勢明顯等問題依然存在。
人民需求新變化。十九大報告明確提出，當前中國特色社會主義進入新時代，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。因此規劃重點要圍繞我國社會主要矛盾的變化從“規模剛性增長”向“美好生活向往”轉變，這是歷史進程的結果，也是時代發展的產物。社會主要矛盾的變化從某種程度上來說促進了規劃重點的轉變。
⑥規劃機制：從“線下各自為政”向“共享管理平臺”轉變
規劃是政府總攬全局、協調各方的重要抓手。規劃管理機制既涉及發展改革、自然資源、生態環境等多部門的橫向協同，又關系到與上級政府、本級政府的縱向貫通。
國民經濟和社會發展規劃綱要的法律依據是《憲法》，由本級人民代表大會表決通過，城鄉規劃的法律依據是《城鄉規劃法》，土地利用總體規劃的法律依據是《土地管理法》。規劃銜接主要以征求意見的形式進行，由于各部門利益等原因，各自為政、銜接不暢、難以落實甚至相互沖突仍然存在，不利于達成統一規劃愿景、統一各方思想、凝聚多方共識的效果。
構建統一的規劃信息管理平臺，有利于統一標準框架、整合數據資源、建立面向“多規融合”的信息協調機制，實現部門間信息共建共享共用，從而消除各規劃間存在的沖突和矛盾，為發展改革、自然資源、生態環境等部門的規劃落地、項目審批和管理提供信息溝通和業務協同技術支撐。《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確建立全國統一、權責清晰、科學高效的國土空間規劃體系，并構建統一的基礎信息平臺，這將為規劃機制從“線下各自為政”向“共享管理平臺”轉變提供培育的土壤，既是解決現實規劃問題的需要，更是各部門職能改革的重要抓手。
本期作者：張宇飛、劉萬里、王完牡
